2 500多个各类开发区面临着编制水土保持方案的新问题。开发区水土保持方案需要分清并衔接开发区管理机构与入驻企业的法律责任，时效期以不超过10年为宜，应以“五通一平”阶段及由开发区建设与管理的区域为主，入驻企业的内容可简化；要突出整个开发区的水土保持总体布局，全过程的防治措施体系，统一措施等级与标准，明确建成区、在建区、未建区三大区块的防治任务。根据开发区的特点，遵照法律和法规与技术标准的原则与理念，开发区的水土保持方案应将土石方全部利用不外排弃渣、表土资源全部保护利用、扰动范围严控在开发区内不设临时占地、排水含沙量不超标、雨洪资源全面利用与控制等作为控制性指标。水土保持方案章节可参照国标，每章节的内容、深度可根据开发区的特定情况，做简化或删减。开发区管理机构的性质和定位差异很大，总体分为政府管理模式、企业管理模式、政府企业混合管理模式，入驻企业的水土保持方案不能简单向此机构报备，地方水行政主任部门仍要加强对开发区管理机构水土保持工作的指导和督促。
为进一步加大转变政府职能和简政放权力度，更快更好地方便企业和大众创业，中央办公厅、国务院办公厅2018年印发了《关于深入推动审批服务便民化的指导意见》，明白准确地提出了在各类开发区推行由政府统一组织对一定区域内土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性等事项实行区域评估，切实减轻企业负担。有的省、市已有试点开展区域水土保持评估工作。2019年水利部印发了《关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》，提出了各类开发区实施水土保持区域评估，由开发区管理机构组织编制，并报有关审批部门批准。开发区内入驻项目的水土保持方案实行承诺制或备案制管理，由开发区管理机构督促建筑设计企业落实水土流失防治责任和义务。本文就开发区水土保持方案的有关问题作一探讨。
我国的开发区是20世纪80年代初从沿海经济技术开发区开始的，起初开发区的设立均由国务院审批，后来国务院有关部门和省级政府批准设立了名目繁多的各类开发区。2003年国务院印发了《关于暂停审批各类开发区的通知》，对开发区进行清理整顿。传统的开发区主要有经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、别的类型开发区6种，之后出现了新兴开发区，如出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、保税区和综合保税区，海关特殊监管区、边合区、新区、自贸区、自创区等。2006年版的《中国开发区审核公告目录》中的部分开发区，进行了扩区、调区、升级或转型，有的开发区与其他开发区进行了整合，或已撤销。2018年国家对通过审核的开发区发布了《中国开发区审核公告目录》，将开发区分为两大类，一是国务院批准设立的国家级开发区，二是省级人民政府批准设立的省级开发区。根据该目录，全国共有各类开发区2 543个，其中国家级开发区552个、省级开发区1 991个；从地区分布看，东部地区有964家、中部地区有625家、西部地区有714家、东北地区有240家。
由于开发区立项、建设的时期不同，各类开发区的水土保持工作也有较大差异。开发区区域性的水土保持规划或水土保持方案统一编制的较为少见，开发区内的企业有的报批过水土保持方案，有许多项目没有编报水土保持方案。2010年修订的水土保持法颁布后，开发区的生产建设项目水土保持方案编报率大幅度提高。
开发区的“五通一平”等基础设施建设情况决定了水土保持方案的核心内容与水土流失防治任务的大小。从目前开发区的“五通一平”来看，总体上分为两种情况，一类是经济实力较强的地区，规划的开发区由当地政府先期实施统一的“五通一平”（也称土地一级开发），土石方的大量开挖、回填、堆置等高强度的施工建设及其造成的水土流失在此阶段十分突出，但区域性、大规模、高强度的“五通一平”却较少编报水土保持方案，等到入驻企业进场后水土流失已近尾声，入驻项目主要是兴建厂房，土石方挖填量很小，造成的水土流失也比较小。另一类是经济实力不足的地区，政府只作了开发区统一规划，初步确定了开发区总体布局、简要的平面布置等，但对数量巨大、投资需求多的“五通一平”建设无力实施，由入驻企业进场后按规划进行本区块的场平，土石方挖填量较大，有的项目还有大量的弃渣，乱堆乱弃情况较为普遍，建设过程中造成的水土流失较为严重。少数开发区，只有概念性规划和设想，缺乏总体规划与布局，编制此类开发区的水土保持方案，缺乏基础资料，难度很大。
开发区不同于单个项目，规划建设期很长，一般都在数10年以上，有的规划期长达50年。就单个开发区的水土流失及其防治情况看，总体上分三个区块：一是建成区，绝大多数入驻项目已落地建成多年，目前的水土流失问题较少，水土保持合规性差异较大，有许多项目没有全面、明确的水土保持结论；二是在建区，正在引进、建设入驻项目，水土流失防治处在过程中，也是报批、实施水土保持方案的重点区块；三是未建区，预留了相当区域待未来开发，现状存在的水土流失问题不突出，水土保持方案主要是提出指导性意见。
对各类开发区推行由政府统一组织，对一定区域内的水土保持、地质灾害、文物保护等事项实行区域评估是这项工作的统称，不是行政许可报告的名称。行政许可要依法依规，因此开发区水土保持申报、审批事项应是法定的“水土保持方案”，其水土保持方案名称可称为“**开发区水土保持方案报告书”，开发区内入驻企业的水土保持方案可称为“**开发区**项目水土保持方案”。各地有关部门应依法、规范开展开发区水土保持管理。
根据水土保持法律和法规的规定，生产建设项目水土流失防治的责任主体是项目法人。开发区水土保持方案编报后，整个开发区的水土流失防治第一责任主体变为开发区管理机构，在此基础上由入驻企业承担自身占地范围内防治水土流失的责任。因此，编报开发区水土保持方案时需要摸清开发区与入驻项目建设的真实的情况。总体上分三类情况，一是已建区，水土流失防治责任应主要由入驻企业承担，并应在很短的时间内（半年时间，最长不超过一年）补充、完善水土保持措施，完成水土保持验收，履行完全部法律程序，然后交开发区管理机构。二是在建区，开发区水土保持方案报批前的水土流失防治责任由入驻企业承担，现状存在的问题由入驻企业限期整改，开发区水土保持方案报批后防治责任由开发区管理机构承担。三是未建区，水土流失防治责任全部由开发区管理机构承担。编制开发区水土保持方案时，应调查、分析，并明确双方的防治责任。
开发区规划建设期一般较长，在不断引进项目，没有准确的最终建成完工时间。如果按常规项目水土保持方案设计水平年的确定原则，即最终建成年限来考虑，设计水平年则过长甚至超长，会导致开发区建设多年甚至几十年实施期间，开发区长期没有水土保持结论，不能及时整改和完善，还会影响一些项目水土保持验收，进而影响各类检查、生产许可等证件的核发。从国家的法律、政策、制度，和技术标准的修订、完善时限看，一般在10年左右就会有新规定新要求，因此开发区的水土保持方案可按不超过10年考虑。如果开发区有明确的分期开发规划，可分期编报开发区水土保持方案，分期组织实施并验收。重庆市制定了区域水土保持方案编制技术要点，明确区域水土保持方案服务期为5年，服务期满后由区域管理机构组织对原方案跟踪评价，编制下阶段水土保持方案，报原审批机关审批。各地可依照地方的相关规定和真实的情况，确定开发区水土保持方案的时效期。
开发区的水土保持方案是对一个较大区域、一段时间内防治水土流失的总体部署、全面管控，与单一项目的水土保持方案有很大不同。主要任务与作用有三个方面：一是研究确定开发区防控水土流失的整体部署，防治措施体系的整体构建，统一开发区水土流失防治措施的等级、标准，形成系统完整、标准一致的水土保持工程体系；二是明确开发区“五通一平”阶段，以及由开发区管理机构负责建设与管理区域（如市政设施建设工程区、公共设施区等）的水土流失防治，确定并落实具体的防治措施；三是指导开发区入驻公司进行水土流失防治，并在后续入驻企业的水土保持方案中予以具体落实。
根据开发区内目前存在的已建、在建、未建三种真实的情况，开发区水土保持方案还应分区、分阶段确定主要任务。
（1）建成区。该区域“五通一平”及入驻项目的土石方工程已完全结束，植被建设及治理恢复已基本成型并发挥效益，现状的水土流失较轻。由于项目早已入驻，并已建成投产，水土流失防治责任以项目法人为主，开发区管理机构负责督促。应按原批准的水土保持方案（如果项目未报批过水土保持方案，应按水土保持法律和法规及技术标准），进行对照检查，对存在的少量问题短期内完成整改，并由入驻企业完成水土保持验收的法律程序。之后，该区块的水土保持设施运营、维护，由开发区管理机构总负责和指导。
（2）在建区。该区块大部分项目正在建设，土石方工程项目施工中地表扰动强度大，植被损坏多，水土流失问题突出，也是报批、实施水土保持方案的重点区块。应在一个适当的时段完成水土保持相关任务，已开工项目按不超过2~3年考虑，近期入驻开工项目按不超过3~5年考虑，该阶段水土流失防治的主体责任由开发区管理机构承担，由入驻企业完成水土流失防治具体任务。该区块水土保持方案编制中的工作任务是调查、查明入驻项目履行法律程序、水土流失防治措施实施及效果、目前有一定的问题、今后防治任务等。
（3）未建区。该区块是未来规划建设的区域，少数开发区已实施了“五通一平”，有的还存在以往入驻企业在此区域堆置弃土弃渣的情况，以及原地表存在水土流失问题。水土保持方案编制的主要任务是根据开发区控制性详细规划，分析可能的水土流失及危害，提出水土流失防治措施总体布局，指导未来入驻企业的水土保持方案及其防治措施。现阶段，该区域的水土流失防治责任完全由开发区管理机构承担。
鉴于开发区面积较大，又是统一规划布局，统一管理，土石方挖填均应做到内部平衡。总体设计确定基准高程时应按不外借、不外排土石方的原则，进行全区域调配，“五通一平”时按统一规划调配土石方。如海南省某科技城开发区挖方1 270万m3、填方1 270万m3，就是从已建区调配出165万m3土方到未建区，实现了挖填平衡，无外借方、无弃方。山东某经济开发区，园区土石方统一调配，挖填方1 220万m3全部实现内部平衡，不弃方。北京经济技术开发区，利用多余土石方兴建园区公园，实施立体绿化，既防止了弃渣水土流失，又增添了景观。园区的土石方平衡总体上做到了内部平衡，但由于园区的“五通一平”和入驻项目是分阶段实施的，先期开挖的土石方需要设置临时堆土场，明确其堆放位置、数量及其水土流失防治措施，多余土方堆存到未建区，并应采取对应防护措施。
开发区的土石方挖填活动及挖填量，大致上可以分为两个阶段的集中扰动过程。一是“五通一平”阶段，整个园区场平、道路、供水供电等基础设施建设，土石方统一调配、平衡，是开发区扰动强度最大、挖填土石方数量最多的阶段。二是入驻企业进场后兴建厂房的二次开挖，其对地表的扰动强度、土石方挖填量都较小。可根据土石方回填系数估算多余土石方，将其纳入未建区进行统一利用和防护。编制开发区水土保持方案主要是针对前期的“五通一平”阶段。后期入驻企业由于尚不知企业类型、建设内容与布局，开发区水土保持方案可暂不考虑入驻企业的二次挖填方情况，在入驻企业的水土保持方案中做多元化的分析计算。开发区水土保持方案编制中的主体工程设计评价、水土流失预测、防治措施、水土保持投资等均以第一阶段为主。由于开发区大都已开工建设，如果区块内已全部建成，并没水土流失问题，方案编制中做简要说明，不需再调查当年及过往的主体设计内容、水土流失量、水土保持措施及其投资。存在水土流失问题的区块纳入方案编制内容中，为下一步补充完善水土保持措施提供基础。
开发区的土石方还涉及一个原有设施的拆迁问题，由于开发区面积较大，原场地有一些社会和群众的已建设施，开发区与地方政府签署了协议，拆迁安置由地方政府负责，但拆迁的建筑土石方正常情况下不会运走，留在了开发区内，因此编制开发区的水土保持方案时需将此部分土石方纳入土石方平衡中。
开发区范围大，地形有起伏，土地利用状况多样，大多数都会有农耕地、林地、草地等，表层土和腐殖土资源较为丰富。编制水土保持方案时应根据法律和法规和技术标准的规定，对开发区范围内不一样的区域的表土厚度、可剥离范围及面积等进行实地调查和查勘，并在文字、表土平衡表、表土调查图中详细说明。统一进行“五通一平”的开发区更应重视表土剥离、保护，否则后期开发区的绿化、入驻企业的厂区绿化等均没有可利用的表土资源了。开发区水土保持方案中应规划多处表土堆存场地，并采取保护的方法。入驻企业的水土保持方案编制时，可根据所需表土数量，从开发区表土堆存场调配使用表土。
开发区规划占地范围大，施工建设的扰动范围可完全在永久土地范围内。每个入驻企业占地面积小，其施工临时用地均可以在开发区的其他区域内协调解决。这样做才能够最大限度减少地表扰动和植被破坏，防止对开发区之外的扰动及造成新的水土流失。
开发区是一个集中连片的区域，其占地范围、总体设计、项目布局、平面及竖向布置等都是统一规划设计，又是同一个管理机构管理。通常开发区外边界都设有专门的拦挡设施（道路、围栏、排水沟等）。从水土流失对周边、下游的影响和危害来看，完全有条件、有能力将开发区内的水土流失（主要是外排泥沙量）控制在开发区范围内，应将排水泥沙量不超标作为控制指标，如北京经济技术开发区就设立了排水含沙量不超过70mg/L的限制标准。这就要求开发区管理机构要有严格守法、尊规的意识，从规划阶段、总体布局、建管制度等方面，明确目标、任务，在具体项目入驻、施工建设、合同管理等方面，实施严格的管理，确保不对开发区以外的地方导致非常严重水土流失影响，不产生水土流失危害事件。
开发区是一个面积较大、项目布局密集的区域，雨洪资源利用对生态保护、安全生产、区域经济健康发展等都有重要意义。应根据国务院办公厅《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》、《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》等规定和要求，研究、布置雨洪资源“渗、滞、蓄、用”等措施体系，根据项目区特点和实际，科学确定可渗透地面比例、雨水调蓄控制的单位面积控制容积、地表径流控制率等指标。如北京经济技术开发区的水土保持方案就提出了透水铺装率、硬化地面控制率、雨洪利用率、雨水调蓄容积量、下凹式绿地率等指标。
我国现有的开发区达2 500多个，分布在全国各地，建设时期各异，每个开发区的自然环境条件、水土流失状况、当地经济发展水平、国土空间功能定位等差异很大，在研究确定开发区水土保持措施总体布局上，应遵循《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）中“因地制宜，分区防治；统筹兼顾，注重生态；技术可行，经济合理；与主体工程相衔接，与旁边的环境相协调”的方案编制原则，以及在措施总体布局中应结合工程实际和项目区水土流失特点，调查总结开发区成功的水土保持措施，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，构建综合防治措施体系。
开发区是一个地区发展经济的重要载体，是各地加快工业化进程、走向高水平发展的重要方法和方式，因此开发区成了地方高产值、经济依托的支柱。如此重要的区域，在规划和建设布局时，确定防洪排涝标准事关重大。根据有关法律和法规及防洪标准、城市防洪规划、城市防洪工程设计规范等技术标准，堤防防洪标准可达50年一遇。有的开发区距离城市较近，城市防洪标准已提高到100年一遇，而开发区所在区域还未达到这一标准。当发生超标准洪水时，将会对园区及地方经济造成极其严重的影响，甚至是毁灭性的影响。同时，开发区的雨水是自建排水系统，但排水标准不高，往往只有3-5年一遇短历时暴雨标准，当超标准暴雨时排水不畅，也会造成园区内涝和经济损失。因此，无论是主体设计还是水土保持方案编制，不能简单套用排水标准，应做充分论证后确定。
开发区的水土保持方案总体上应与国家水土保持法律和法规、技术标准相协调，报告书的内容以《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）中提出了8章为宜，每一章节的内容、深度可根据开发区的特定情况，做简化或删减。第1章综合说明中涉及的设计水平年与实施期限、责任范围、防治目标等前文已作分析。第2章开发区概况，重点介绍开发区总体规划与建设情况，以及已建区、在建区、未建区项目布局、平面与竖向布置、占地、土石方等，已建区的可以简化。第3章水土保持评价说明三大区块的水土保持现状、有一定的问题，后续需补充、完善的措施，主体设计中具有水土保持功能工程的界定与评价，重点是“五通一平”、公共设施等由开发区管理机构建设管理的区域及其措施，入驻企业的可简化，在下阶段企业水土保持方案中落实。第4章水土流失分析与预测，重点仍是由开发区建设管理区域的预测，建成区的水土流失调查可简化，在建区做出详细的调查与预测，未建区进行预测。第5章水土保持措施突出开发区措施总体布局，全覆盖、全过程措施体系，防治措施等级与标准，措施布设以开发区建设与管理区域为主，入驻企业措施可简化。第6章水土保持监测重点是由开发区管理机构开展的全区域、全过程，整体、宏观监测，掌握整个开发区在各个时段的扰动地表、损坏植被，水土流失状况，水土保持措施实施情况及治理成效，主要是通过高分遥感、无人机、信息技术等方法开展及时、全面的监测，在开发区集中排水地段和重点时段布设水土流失量定量监测点。其监测目的一是为开发区管理机构掌握水土保持情况，指导区域水土保持管理，二是为地方政府提供宏观数据。监测章节需对入驻企业的监测提出指导意见，其监测重点是项目区内的水土流失与水土保持措施，主要是针对自身占地范围，监测的内容更具体、更微观，服务于项目法人。第7章投资估算及效益分析，重点是开发区管理机构承担的防治措施投资，入驻企业的投资可简化。关于水土保持补偿费，因开发区面积较大，按总面积计算的补偿费数量巨大，开工前一次性缴纳有几率存在一定困难，水土保持方案编制时计算出补偿费总额，为后续缴纳提供相关依据。第8章水土保持管理，从开发区管理机构的角度提出组织管理、设计、监测、监理、施工、验收等工作思路，包括开发区管理机构对自身承担的水土保持工作安排部署，还包括对入驻企业的水土保持工作监督和管理措施。
开发区水土保持方案还需增加特别的附件，如入驻公司基本情况与水土保持情况表，说明每家入驻企业名、位置、法人、开完工时间、工程投资、占地面积，水土保持方案报批、水土流失状况、水土保持措施、水土保持投资、水土保持问题等，并应与入驻企业核实。
一是政府管理模式。由开发区所在地或申请设立的地方政府设置派出机构管理，即管委会模式。由于管委会是派出机构，不具有行政主体资格，在行使管理入驻企业防治水土流失的公权时，需由其上级政府部门作出。另外，管委会内设部门少，主要是宏观管理，专业性的管理部门及人员很少，因此在管理入驻企业过程中，对水土保持相关法律和法规、技术标准、程序、规范等了解和掌握不够，客观上造成了管理能力的不足和欠缺。在管委会对入驻企业实施监督管理过程中，若遇到需要行政处理时还是要依托其所在的地方政府水行政主任部门，因此开发区所在地的水行政主任部门还需要加强与管委会的协调和联动。
二是企业管理模式。开发区的基础设施建设需要大量资金，地方政府无力承担，一些地方组建了某一国有企业，如某某开发区经济技术发展有限公司、某某投资集团有限公司等，由其负责开发区基础设施建设、土地拍卖、融资开发、招商入驻企业等。这种公司化管理模式，编报、实施开发区水土保持方案都是企业行为，对水土保持法律和法规、技术标准的规定掌握更少，需要地方水行政主任部门加强宣传、管理、监督。入驻企业编报的水土保持方案，不能向该公司报备，而应向当地水行政主任部门备案，实行承诺。
三是政府企业混合管理模式。一些地区先成立了管委会，再以管委会的名义出资成立开发区企业，对开发区进行建设和经营。有的开发区管理机构同时挂两个名称，既是开发区管理局，又是开发管理公司。总体上都不属于行政或事业管理机构，无论是自身承担的开发区水土流失防治责任，还是对入驻企业的管理职责上，都存在许多不足。既有裁判员的角色，自身又是运动员，更需要地方政府及水行政主任部门加强指导、管理和监督。
根据水利部对开发区水土保持管理的改革文件，开发区内项目的水土保持方案实行承诺制或备案制管理。由于开发区的管理机构不具备行政管理的职能，入驻企业编报的水土保持方案需报开发区所在地的水行政主任部门报备，由行政管理机关予以批复。开发区管理机构应督促入驻企业履行承诺，做好水土流失防治工作。由于开发区管理机构没有专业的水土保持管理部门，仍需要地方水行政主任部门对开发区及入驻入驻企业的水土保持工作给予积极的帮助、指导、监督和管理。
入驻企业的水土保持方案占地面积少、土石方挖填量小，应根据2018年颁布的新国标格式，填报水土保持方案报告表，应说明表中数据来源，确保数据的正确。入驻企业的水土保持方案应与开发区的区域水土保持方案全面对接。水土流失防治基本目标应全面达到，根据项目特点和实际科学合理确定设计水平年的6项量化指标（如石油化学工业项目的林草覆盖率指标应根据行业特点确定），水土流失防治责任范围严控在占地范围内，施工建设前、中、后期均应落实相应的水土保持措施，由入驻企业落实相应的水土保持投资。
承诺制项目在后续管理中将全方面实行企业信用管理，项目法人须格外的重视承诺的水土保持管理、水土流失防治各项工作，如果在后续检查中，发现入驻企业未履行承诺，行政部门将撤销原行政许可决定，并追究项目法人的责任。按国务院关于对失信企业实行“一处失信、处处受限”的规定，几十个有关部门将对失信企业及人员实行联合惩戒。2019年11月水利部印发了《水利建设市场主体信用信息管理办法》，明确了对参与生产建设项目水土保持活动的建设、勘察、设计、施工、监理、监测、咨询、质量检验等单位和有关人员实施市场主体信用管理，并明确了列入“着重关注名单”“黑名单”的具体情形，相关单位和从业人员均要认认真真地对待，扎实做好本职工作。
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[作者简介]姜德文（1959－），男，内蒙古阿拉善左旗人，博士，水利部首批二级教授，享受国务院政府特殊津贴专家，水利部5151人才工程部级人选，水利部综合局首席专家，水利部水土保持监测中心原副主任，长期从事水土保持与生态保护。
